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谈市区低保家庭资产的调查与对比

来源:中国期刊网位置:经济科学时间:13-05-28 08:54

事实上,我们不能否认7年前的低保家庭与今天的低保家庭在回答抽样调查时具有显著性的改变,比如绝大多数人突然变得都能够诚恳地回答,或者更加严重地缩小或夸大实际的经济状况。毕竟,低保制度的资格审查尽管有一些变化,但没有发生实质性的改变。至少在我们所调查的范围内,并没有显著性地变化。但这一状况,即将在全国发生显著性变化,2012年9月1日,国发〔2012〕45号《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》正式规定财产审查作为严格审核低保资格的基本条件之一。同年12月12日,民政部在民发〔2012〕220号文《民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》的通知》中,对共同生活的家庭成员、经济状况审查提出进一步的要求,要求各地方政府结合实际制定相应的政策。但这些具有实质性影响的制度变化是后来的事情了。本文的主要分析概念是城市低保家庭的资产。广义的资产包括有形资产和无形资产,本文主要是指有形资产。有形资产通常包括如下8种情况:(1)储蓄;(2)股票、债券和其他证劵;(3)不动产,主要指房地产;(4)不动产以外的其他“硬资产”,如贵金属等;(5)机器、设备等;(6)家庭耐用品,有以家务效率提高为形式的收益;(7)自然资源;(8)版权和专利。[2]122-123本文涉及到低保家庭所可能拥有的有形资产范围主要是货币储蓄(现金资产)、房产以及耐用品,而没有发现股票、债券等其他资产形式。另外,本文还重点考察了与资产能力相关的收入与支出情况。通常的理解是,收入与资产是两个不同的概念。正如迈克尔•谢若登所言,“即使大部分缺乏想象力的也懂得收入与资产之间存在很重要区别”,资产是“家庭中的财富储备”,构成了资本,“会产生未来的收入”,当然,目前的资产占有是否能持续增加实际价值,取决于成功的投资。而收入是指“家庭中的资源流动”,是与物品、服务消费和生活标准相联系的一个概念。[2]6,118,121然而,收入与资产也是密切相关的“,收入能被结余而积累为资产,形成未来消费的一个储存,反之,许多资产带来收入流动。实际上,大多数新古典经济学家没有对收入和资产做很大区分”。“收入与资产并不像一个会计所划定的那样清晰……二者之间的界限是很模糊的。”[2]118收入既可以被用于消费,也可以成为资产。收入能否成为资产,关键取决于收入能否被结余而用于储存积累或投资。因此,“低保家庭所拥有的资产数量所反映的是他们以前的资产积累,并不能其在未来积累资产并摆脱贫困的可能性,收入、消费支出以及收支结余就显示了重要意义”[1]39。换言之,考察低保家庭的资产状况时,仅仅考察其现有的资产而不考察其收支状况是不完整的,毕竟收支状况反映了其资产积累的现实能力。表1简要表明了本文所涉及到的城市低保家庭主要收支变量及其构成。

城市低保家庭资产状况分析

(一)城市低保家庭资产分化急剧扩大,房产成为决定因素在2012年所调查的1051户低保家庭中,平均总资产(现金资产与房产)约为24.8万元,单从这个平均值来看,我们似乎应该很乐观,但平均值掩盖了太多的。如果我们把是否拥有房产作为一个分类变量,把被调查对象分为有房产和没有房产的两类家庭,情况就发生了巨大的变化。在我们这项抽样调查中,拥有各类房产的城市低保家庭样本数为696户,占总样本66.2%,没有房产的城市低保家庭样本数为355户,占样本总数的33.8%。进一步的分析表明,拥有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产约为37.64万元,而没有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产实际约为-3659元。也就是说,拥有房产的城市低保家庭平均总资产高达几十万,而没有房产的城市低保家庭实际上是负资产。如果我们把房产这一项大额资产扣除掉,单看低保家庭的现金资产总额(家庭储蓄-家庭借贷总额),结果发现:总体上,城市低保家庭拥有的平均资金总额仅为1151元,而平均每个家庭借贷6076元,这样,城市低保家庭的平均现金资产总额为-4925元。如果我们把有房产的低保户与没有房产的低保户分开来看,不拥有房产的低保户平均资金总额为562元,借贷资金总额为4131元,家庭平均现金资产总额为-3569元;而相比之下,拥有房产的低保户平均资金总额为1452元,借贷资金总额为7067元,家庭平均现金资产总额为-5615元。如果考虑到房屋资产,在696户拥有各类不同来源的产权房屋的低保户家庭中,平均房屋资产约为38.20万元,房产因素使城市低保家庭划分为两个群体,拥有房产并享受到近10年来房屋大幅增值的城市低保家庭,在总资产上平均远远超过了没有房产的低保家庭。初步的数据分析表明,当前城市低保家庭从现金资产来看,总体上处于负资产状态,普遍存在着一定数额的现金借贷,拥有房产的低保户家庭比没有房产的低保户家庭的平均现金资产负债总额要高———尽管从现金资产负债率角度来看,前者没有后者高。房产成为城市低保家庭资产状况急剧分化的决定性因素。资金负债情况也表明,拥有房产的城市低保家庭,从金融上拥有更高的信用,相对具有较强的资金借贷能力。上述数据分析表明了当前城市低保家庭资产状况的总体情况,以及房产在家庭资产分化中的决定性地位,但并没有揭示出城市低保家庭中具体资产的分布结构状况。表3的左半部分“2012年低保家庭资产状况调查”中,列出了详细的低保家庭资产分组分布情况。这部分数据显示,如果不包括房产,累计22.5%的被调查的城市低保家庭为负资产,其中1万元以内的现金资产负债的城市低保家庭为13.5%。73.9%的城市低保家庭的现金资产为5000元以内,1万元及其以上的城市低保家庭只有2.8%的比例。而一旦包括房屋资产,城市低保家庭的总资产分布结构就发生了巨大的分化。总资产为负的低保家庭从22.5%下降到7.4%,总资产不到5000元的低保家庭从73.9%锐降至27.2%。总资产5万元以上的低保家庭占65.1%,其中,总资产5-15万元的低保家庭占4.4%,15-50万元的低保家庭占了46.5%,50-80万元的低保家庭占了12.5%,80万元及以上的低保家庭占了1.7%,城市低保家庭总资产超过100万元的也存在。城市低保家庭的总资产分组数据,让我们看得更清楚,房屋资产不仅大幅度地增加了城市低保家庭的财富,而且导致城市低保家庭内部的资产结构分化程度极其严重。然而,无论是从城市低保家庭资产的平均数额角度进行比较分析,还是从低保家庭资产分组结构分布的角度来比较,这些都属于横向的截面数据分析。下面,从与2005年的一项城市低保家庭资产状况调查数据的纵向比较来看,我们就会对城市低保家庭的资产状况及其变化有更深入的认识。2005年在济南市开展的那项抽样调查研究中,“在被调查的803个(城市低保)家庭中有759个对家庭资产做出了估计……如果不包括房产,被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元,中位值仅为2000元,这说明如果不包括房产,有一半的低保家庭资产不超过2000元”[1]38。而至2012年7月,距上次在济南市的抽样调查整整过去了7年,在这7年间,济南市的经济和社会发展有了巨大的变化,城市低保标准也从当年的208元增至450元,但这两次的抽样调查数据表明,城市低保家庭的平均现金资产总额却从为5815元降至-4925元,前后相差超过了1万元。这一数据初看起来,貌似与我们的直觉和常识相违背,直觉和常识告诉我们,近7年来,中国(当然包括济南)经济和社会发展得到了长足的进步,作为城市最为贫困的群体也应该从中分享发展成果,现金资产总额即便是不增加,也不应该大幅度变负。然而,这一数据并不能被简单地解读为,近7年来城市低保家庭没有分享到经济社会的发展成果,生活水平发生了大幅度下降,而更可能应该被解读为,近7年来城市低保家庭总体借贷能力有所提升,以及各种有效支出需求日益增多,而低保家庭的收入结构却不能有效应对这一变化。①从分组结构分布的比较来看,不包括房产,2005年被调查的低保家庭中,现金资产为负资产的家庭仅为1.6%;78.4%的低保家庭现金资产不到5000元;5000元到5万元现金资产的低保家庭为17.7%;超过5万元现金资产的低保家庭为2.2%。而至2012年,被调查的低保家庭中,现金资产为负资产的家庭大幅度攀升至22.5%;低保家庭现金资产不到5000元占73.9%,基本上与2005年基本持平或略有下降;5000元到5万元现金资产的低保家庭为2.7%,超过5万元现金资产的低保家庭仅为0.9%,没有10万元以上现金资产的低保家庭。仅仅从现金资产的分布结构比较结果上分析,2012年被调查的城市低保家庭相比于2005年,除了在分组负债结构比例上有较大的变化之外,基本结构还是较为稳定的,尤其是在5000元以内现金资产的低保家庭比例上,都占有7成以上,总体结构并没有实质性的分化。然而,一旦我们考虑到房产因素,2005年与2012年,被调查的低保家庭总资产的分组结构分布就发生了根本性的分化。2005年被调查的低保家庭总资产(包括现金资产与房产)中为负的家庭比例为1.1%,而2012年则为7.4%;2005年低保家庭总资产在5000元以内的家庭比例为43.8%,而2012年则为27.2%;2005年总资产在5000至5万元之间的家庭比例为21%,而2012年则为0.3%;2005年总资产在5到15万元之间的家庭比例为31.2%,而2012年则为4.4%;2005年总资产过了15万门槛的仅为2.9%,而到了2012年则暴增至60.7%,其中15万到50万之间的家庭占46.5%,50万到80万元之间的家庭占12.5%,80万元及以上的低保家庭占了1.7%。这一对比数据,清晰地表明了,2005年与2012年被调查的低保家庭总资产分组结构分布从相对集中到急剧的两级分化的现实,而造成这种两级分化的决定性因素正是房产及其近7年来的急剧增值。通过各种方式,拥有房产的低保家庭,通过这种不动产,参与了改革开放以来中国经济发展成果的分配,而没有这种不动产的低保家庭,则缺少了这种通过房产分享经济社会发展成果的“资格”。尽管拥有房产的低保家庭,至少从调查数据来看,只有仅有的一套住房②———这套住房并不能立即变卖,形成自己的现金收入,如果其还想继续享受低保待遇的话———但由于产权房不仅具有居住属性,而且具有财产、金融属性,即房产具有实在的金融信用能力以及产生收入的能力(属于财产性收入),这就大大拓展了拥有房产的低保家庭的可行选择能力。上文曾解释了拥有房产的城市低保家庭总体上比没有房产的低保家庭具有更高的负债额,这反映了低保户运用不动产金融信用获得贷款融资的现状。实际上,在调查过程中,我们发现了一些低保户运用房产获得财产性收入的个案,下面提供两个比较典型的相关案例。在济南市SZ区EQ街道TE社区中的一位张姓低保户,该低保户为男性,现年62岁,离异,无子女,曾是一名铁路工人,工作了18年,后来因为对单位①事实上,本文提供了两个反驳这种可能存在的误导性解读———即近7年来,被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产,被简单地解读为生活水平下降———的证据。其一,拥有房产的低保家庭借贷总额超过了没有拥有房产的低保家庭(即便是早年房改房时拥有房产的低保家庭———这部分家庭用于购买公房的资金数额非常低———以及通过继承而来的房产家庭的资产负债额也远远高于不拥有房产的低保家庭负债额),这从一个角度说明,拥有房产大大提高了这部分家庭的金融信用,提高了其敢于和能够借贷的信心和能力。经济学常识也告诉我们,家庭的适度负债并不一定意味着家庭生活水平的下降,有时更可能反应的是,家庭金融信用的水平。也就是说,只有有了一定的金融信用,才更有可能借到钱。其二,下文的收支状况调查分析数据,也将表明,城市低保家庭的收不抵支现状长期积累下来,低保家庭总体上负债是必然的。这部分是由于低保家庭开支出现了扩张,原来被压抑的一些支出被释放出来,比如,低保家庭的日常性支出所占比例大幅降低,而医疗性支出大幅攀升。被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产的事实,也不能表明,城市低保政策维持性目标没有达到,恰恰相反,城市低保政策维持性生计的目标早已达成,近几年来,并大大拓展了相关的救助水平和附加福利内容,但发展型的生计支出日益被提上日程,各种开支逐渐增多。我们从这一个方面可能需要认识到,低保家庭开支的增多并不一定是一件坏事情。②本次调查没有发现低保家庭拥有两套及其以上的住房,事实上,即便有,也不可能被如实告知,这需要通过住房登记部门进行信息核对。但即便是比较保守的住房情况的调查数据以及比较保守的房产估价,也足以说明问题了。待遇不满意,偷盗单位财产被发现,入狱服刑2年,被单位开除,患有心脏病、高血压,右手落下残疾,年老体衰,基本无劳动能力,享受全额低保金450元/月,仅凭低保金以及相关救助,只能维持吃饭等日常开支,难以充分满足医药等多方面的开支需求。该低保户所处的社区属于地段位置较优的地区,该小区房产价格平均在1万元左右。张先生拥有一套从父母那里继承而来的30平米的产权房,为了补贴日益增多的生活开支需求,他偷偷地把房子出租给他人,每月获得800元/月的租金收入,其在城郊租住一套小房子,支付租金200元/月,通过这种办法,他每月稳定地获得600元的收入。(当然,他有自己的办法来应付政府和居委会的经济财产定期审核。)在谈到通过这种换租的形式获得的租赁收入时,张先生反复提到如下话语:“这让我能够安心,心不那么发慌了”、“没有这笔收入,我晚上都睡不着觉”、“低保金说没就可能没了,房子永远是自己的”,等等。这笔收入对满足其日常生活医药支出非常重要,并大大提高了其生活的稳定性,拓展了生活选择的自由度,更重要的是,给其生活提供了不可估量的信心和可贵的独立程度。另一个比较有意思的个案也是发生在济南市SZ区,XLZ街道XL社区中一位户主为T姓的低保家庭中。T为男性,现年50岁,初中,患有甲亢,具有一定的劳动能力,从事一些房屋防水修理工作,每月收入不稳定,时好时坏,最高时收入每月能达到2000元,少时收入不到500元。妻子51岁,患有糖尿病,妻子据T介绍基本无劳动能力,没有信心找到合适的工作,且还要照料无自理能力的孩子。现有两个孩子,均为男性,大儿子26岁,患有严重智障和肢体残疾,无生活自理能力。另一个儿子现年16岁,在上高中,身体健康。自2012年1月至7月间,共花费医疗费1万多元。全家享受低保金510元/月,加上相关的救助,也难以维持全家日益增多的开支需求,尤其是医疗、孩子需求。家庭拥有一套40平米的房改房,房改时花费全家积蓄2万元获得房屋产权,目前该小区房价市场估值为30万元左右。其岳父母住在同一个小区,为增加收入,其与岳父母合住在一起,把自己的房子出租出去,每月获得租金1200元。这种通过房屋换租等方式利用所拥有的房产获取稳定的财产性收入,在很大程度上满足了日益增多的消费开支或在一定程度上提升了生活质量,增强了生活能力的信心和独立程度,这种资产效应对于穷人非常重要。

(二)城市低保家庭总体上收不抵支,收支结构难以维持调查分析数据显示,城市低保家庭月收入平均为1673.11元,其中工资性收入平均为412.11元,占24.63%;经营性收入平均为25.13元,占1.5%;财产性收入平均仅为3.21元,占0.19%,几乎可以忽略不计;社会救助性收入(包括低保金、教育、医疗等各种国家制度性救助转支)平均为700.90元,占41.89%;社会捐赠性收入平均为143.64元,占8.59%;家庭老人退休金(生活在一起,统一)转支平均为263.35元,占15.74%;社会类收入平均为118.28元,占7.07%;其他收入平均为6.49元,占0.39%。其中,低保金平均收入为575.17元,占平均月总收入的34.38%。这表明,城市低保家庭的月收入构成中,社会转支性收入(社会救助性收入+社会捐赠性收入+社会保险类收入)平均占到月收入的57.56%,接近六成。也就是说,社会转支性收入构成了城市低保家庭收入的最重要基础。在社会转支性收入中,低保金占59.71%,即低保金又占社会转支性收入的六成左右。关于低保金在低保家庭平均月总收入所占的比例,2005年的那项抽样调查以及2006年12月—2008年12月所开展的一项长期追踪研究,都提供了有力的证据:低保金在低保家庭平均月收入中约占三分之一强。2005年在济南开展的抽样调查结果表明,低保金占低保家庭平均收入的33.5%[1]39;2006年—2008年在济南所开展的对33户低保家庭长期追踪研究结果也表明,低保金占低保家庭平均月收入的36.62%[3]119。低保金构成了城市低保家庭收入的重要组成部分。然而,在城市低保家庭平均月收入的构成中,工资性收入是必不可少的组成部分,如果结合着下文的支出结构来看,我们就会发现,单靠社会转支性收入不可能维持基本生活需求。甚至靠社会性转支和工资性收入都不能维持基本生活需求,家庭老人退休金资助也成为维持低保家庭日常生活开支的重要构成。在这次抽样调查中,低保家庭平均月消费支出为1706.62元,其中最主要的几项消费支出项目、各自平均支出费用以及所占比例,从高至低依次是:食品类支出,平均439.18元/月,占25.73%;医疗类支出,平均437.26元/月,占25.62%;养老与医疗保险缴费,平均294.73元/月,占17.27%;儿童教育成长类支出,平均199.49元/月,占11.69%;以及居住类支出,平均156.26元/月,占9.16%。这五大类支出共占据着低保家庭平均月支出总额的近九成,其中食品类支出与医疗类支出两项分别占家庭平均月支出总额的四分之一强,两项合计占据月消费总额的一半以上。如果我们把“X1食品类支出+X2居住类支出+X3日化用品支出+X4服装类支出+X5医疗类支出+X9通讯费+X12其他消费支出”加总在一起,构成低保家庭的维持型消费支出,而把“X6成人教育培训类支出+X7儿童教育成长类支出+X8文化娱乐类支出+X10社交类支出+X11养老与医疗保险缴费”加总在一起,构成低保家庭的发展型消费支出,结果显示,低保家庭的平均维持型消费支出为1168.32元/月,占月平均总消费额的68.46%;发展型消费支出为538.29元/月,占月平均总消费额的31.54%。尽管本次调查的维持性消费总体比例依然占了近七成,但发展型消费支出占比也占据了三成多。发展型消费支出对于贫困家庭的可持续生计具有重要的意义。这一点与2006—2008年期间对城市低保家庭的追踪调查的饮食消费占比来看,可得到一定程度的佐证:低保家庭用于饮食比例大幅度降低,由42.99%降为25.73%。[3]119综合上文所描述的城市低保家庭收支数据,我们把低保家庭所有的收入———无论是相对稳定性的收入,还是极其偶然的收入———加总平均后为1673.11元/月,而消费性开支却为1706.62元/月,这样,低保家庭的收支结余为-33.51元,总体上收不抵支。如果我们不包括家庭老人的退休金转支,那么,收支缺口将达到296.86元。尽管城市低保家庭消费结构中发展型消费支出的增长,一直是我们期待的变化,但这也意味着城市低保家庭消费项目和消费数额的增加,仅仅依靠社会救助性收入是远远不够的。

(三)城市低保家庭耐用品总量不足,物质资产微乎其微家庭耐用品不仅仅属于消费品,在一定程度上具有资产属性,属于有形资产的一部分。“家庭耐用品,有以家务劳动效率提高为形式的收益。在某些方面,家庭耐用品对家庭部门来说,类似于部门的机器和设备———两者都需要金融资本开支,都被预期增加效率,都有长期的但并非无期限的功用。”[2]123在我们这次抽样调查中,城市低保家庭中耐用品平均最多的几个项目依次为:大型家具,平均为2.99个/户,手机,1.16个/户,彩色电视机,平均0.93台/户;煤气液化灶具,0.85台/户;抽油烟机,0.67台/户;电冰箱、冰柜,0.67台/户;洗衣机,0.60台/户,其余耐用品和物质资产户均数量都没有超过0.5。大型家具以及手机成为城市低保家庭户均拥有超过1个的耐用品。彩电、煤气液化灶具在城市低保家庭中的普及率也接近于户均1台;但抽油烟机、冰箱冰柜以及洗衣机刚刚查过户均0.6台,远远达不到户均1台的水平,这将在很大程度上降低低保户的生活质量和生活效率。值得注意的是,与信息化相关的工具,除了手机超过户均1个之外,电脑的户均拥有量达到0.22台(笔记本电脑、平板电脑户均几乎为0),这一方面说明,电脑在低保家庭中逐渐开始逐渐增多———相对于2008年之前,电脑在很多地方还是限制低保资格的重要工具———但另一方面,低保户家庭中电脑的户均比例还太少。电脑几乎是现代家庭中必备的消费、娱乐、资讯、学习和生产工作的平台工具,因此,大力倡导贫困家庭拥有电脑具有重要的长期效应。低保户的其他物质资本中,电动自行车、固定电话以及空调的户均拥有量非常低,只能达到或接近达到0.3个,而至于汽车①、摩托车等机动车辆则接近于无。

结论与讨论

通过对抽样调查结果的统计分析与相关比较研究,我们得出如下基本结论:第一,当前城市低保家庭资产分化急剧扩大,是否拥有房产成为低保家庭中资产分化的根本性因素。拥有房产的城市低保家庭,在最近十年间,伴随着房产的急剧增值———房产的增值可被视为三十多年来中国改革开放所带来的经济社会发展的主要成果之一———而参与分享了中国经济社会的发展成果。第二,从中国城市低保家庭的资产构成来看,现金资产总体上大幅度减少,由正变负,城市低保家庭金融负债率较高。城市低保家庭现金资产大幅度减少,甚至总体上平均存在负债的调查现状,主要由如下两个方面的因素交互作用的结果:其一,城市低保制度及其相关救助制度实际上只能维持低保家庭的基本生存需要,而伴随着低保家庭医疗性消费增长以及各种发展型消费需求的增多,城市低保家庭的社会性救助收入逐渐不能满足基本生活需要。即便是低保金以及相关救助不断地随着经济社会发展以及通货膨胀因素而相应增长,也无法满足日益增长的消费需求。这本质上是一种救助理念和目标定位问题,现有的低保救助政策的理念和目标定位就是维持基本生活需要。作为较为严格的经济状况审查的救济制度,在制度机制上排斥和抑制工资性收入与经营性收入,甚至在很大程度上,也排斥和抑制发展型消费支出。其二,城市低保家庭的负债在一定程度上也反映了城市低保家庭负债能力的提高,尤其是拥有房产的低保家庭在金融借贷上具有了一定程度的信用。尽管城市低保家庭的现金资产负债及其扩大,是上述两个因素共同作用的结果,但很显然,这两方面因素在性质及其影响地位上是不同的:第一个因素是制度结构性因素,在这种制度结构性框架下,城市低保家庭的负债及其日益增加几乎是必然的;第二个因素在很大程度上进一步扩大了城市低保家庭的平均负债程度,但这种负债的增加往往具有一定的积极主动性。第三,我们对所调查的城市低保家庭的收支状况的结构性分析结果,为第二点结论中的第一个原因解释提供了证据。对城市低保家庭的收支状况的结构性分析表明:尽管低保制度及其相关的救助制度为城市低保家庭提供了重要的转支性收入,但面对着城市低保家庭日趋多元化的消费需求,尤其是发展型消费支出的释放和增长,城市低保家庭流动资金总体上收不抵支,现有的收支结构难以维持。而造成这种收支结构难以维系的主要原因,正在于低保家庭消费结构的多元化及其日益增长的消费支出———尤其是发展型消费支出需求的增长———与社会转支性收入政策目标之间的内在张力。第四,城市低保家庭耐用品总量不足,物质资产微乎其微。在经济审查性救助政策中,某种家庭耐用品以及相应的物质资产是否应成为限定性标准,除了参照与经济社会发展阶段相适应的基本消费水平这个因素外,还应该充分认识到耐用品以及某些物质资产的生活效率功能与生产性功能,而不能仅仅从耐用品以及物品的消费性属性来考量。

在上述实证性分析结论的基础上,结合当前城市低保政策的新变化,尤其是近期关于对低保家庭的“财产性审查”要求,探讨并反思一下这种制度变革的取向及其潜在效果。总体而言,财产性审查的根本目的是排除“显著性超标”行为,但这不应成为城市贫困家庭财产性积累的抑制性因素。首先,需要在排除“显著性超标”行为与兼容穷人资产积累这两项目标之间达到一种适切的平衡。任何一项财产审查性福利制度都不能完全排除“显著性超标”行为,关键在于尽可能地利用各种有效率的方法去排除这种“显著性超标”行为。2012年上半年,“从国家审计署公布的《全国社会保障资金审计结果》来看,尽管低保工作成效显著,但一些地方仍存在‘错保’、‘漏保’、‘骗保’等问题,全国错保率约为4%”[4]。根据这种估计,显然“骗保”行为存在着一定的数量,无论这种违规行为数量所占比例有多小,但其所造成的影响非常恶劣,决不能容忍这种违规行为。事实上,通过联网信息进行技术性信息审核是一项非常有针对性和高效率的排除“显著性超标”行为的方法。因此,2012年9月1日国发〔2012〕45号文《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》以及在此基础上2012年12月12日民发〔2012〕220号文《民政部关于印发<最低生活保障审核审批办法(试行)>的通知》第一次制度性地要求:“乡镇人民政府(街道办事处)通过县级以上人民政府民政部门与公安、人力资源社会保障、住房城乡、税务、金融、等部门和机构,对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对,并根据信息核对情况,对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。”这一审核机制是必要的、可行的、高效的。问题在于,各地在制定相应的“禁止性财产标准”时,应该尽可能地制定一些“显著性”财产标准,尽可能地与城市贫困家庭的资产积累相兼容,更不应该显著地抑制城市贫困家庭的资产积累。要在排除“显著性超标”行为与兼容穷人资产积累这两项目标之间达到一种适切的平衡,需要对各种财产性审查标准进行细致地分析,但总的原则应该是强调“显著性”,即把财产审查性标准不要制定得太高,以给穷人资产性积累提供一个适度的、非被抑制性的自由空间。如果各地制定了非常狭窄的财产性限制标准,那么,不仅不利于整体上的反贫困目标,而且会大大增加政策的敏感性,客观上加重制度的运行成本。其次,低保收入与财产性审查周期可以适当放宽,设置一个有利于资产积累的相对宽松的自主空间。2012年12月份发布的《最低生活保障审核审批办法(试行)》第三十三条规定,“对城市‘三无’人员和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的低保家庭,可每年复核一次。对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭,可每半年复核一次。对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭,原则上城市按月、按季复核”。需要考虑的一点是,我们是否有必要对城市中“收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭原则上按月”来进行经济状况审查?如此短的经济状况审查显然是通过这种制度机制,督促有劳动能力和劳动条件的低保户成员尽快进入到市场中去,并及时发现已进入劳动力市场的低保户成员的收入,以便尽早排除这部分人员继续享受低保。显然,这种规定依然是“准确”地反映了低保制度的维持性生计理念,而非发展型理念。在实践中,不少地方已经积极探索了一些缓解低保救济的财产审查与就业促进之间内在张力的创新性机制,比如,在广东省佛山市禅城区启动了低保与促进就业联动机制,有劳动能力的低保人员应进行求职登记,再就业后其家庭人均月收入达到或超过低保标准的可继续保留一年的低保待遇。

作者:高功敬 陈岱云 崔恒展 单位:济南大学

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