乡镇基层治理变动的宪政精神刍议

来源：中文期刊网位置：政治法律时间：13-05-28 08:51

揭示宪政的民主内容，宣扬宪政的人民主权精神

人民主权是一个自近代伊始就不断被弘扬的价值观念，经过现代宪政国家构建的伟大实践，人民主权观念已经成为近现代国家的立国之本，是国家权力的来源，是民主宪政制度的终极依据。人民主权在中国国情语境中的经典表述应当就是人民当家作主。我国宪定:“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照规定，通过各种途径和形式，国家事务，管理经济和事业，管理社会事务”，这意味着我们是人民主权国家，人民是国家、社会和自己的主人。人民主权是体制设计和政治运行的基本原则，是宪政文明的现代体现和政治体制的核心价值。作为基本原则，它是灵魂性的主旨，成为统帅一切政治制度的重心，是中国民主政治制度的宪政基础和起点，它是通过包括基层治理制度在内的各类型民主政治制度的构建和实施来最终实现的。基层群众性自治制度是我国民主政治制度的重要组成部分，也是实现村民民主权利和其他政治权利的重要方式。基层群众性自治权以人民主权为基础，直接来自于人民主权。村民不仅有权通过人民代表大会制度参与国家事务的管理，而且有权通过基层治理制度参与社会事务的管理，充分展现人民是国家和社会的主人。现行对基层群众性自治制度的确立，是我国宪法发展史上的重大突破，是对我国宪法人民主权原则的重大发展与具体体现。基层群众性自治中的“三个自我”和“四个民主”构成了中国基层民主自治的根本内容与基本形式。农村基层民主是农民身边的民主，广大农民通过亲自行使民主权利，体验民主程序，极大地提高了参与的积极性。村民通过村民自治组织行使自治权时，既是在管理国家和社会的事务，也是在管理自己的事务，因为村民们本身就构成村庄内国家和社会事务的全部内容，他们的利益既代表着国家和社会的利益，更代表着自己的利益，因为在这里行使自治权力的人与被自治权力支配的人是同一的，是名副其实的村民自己管理自己的事务。正像古希腊的“城邦民主制是一种直接的民主制，个人权利与国家政治权力合而为一”〔8〕一样，享有基层治理权利的村民具备双重身份:他应该懂得作为民主管理者，怎样管理村庄内的各项事务;而作为村庄的一员，又应该知道怎样尊重他人的民主权利，接受自治组织的自治治理。〔9〕基层治理制度完整地揭示宪政的民主内容:民主选举是村民自治权的基础，村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督权利的实现都是围绕村民选举展开的，都是以村民选举产生的村民委员会为基础运行的。基层群众性自治制度赋予了农民直接选举村民委员会主任的权利，这是中国农村村民自治迈出的第一步，是村民自治权的前提基础。民主决策是村民自治权的核心，村民或村民代表参与村民会议或村民代表会议，参与决定与村民利益切身相关的事务，是村民自治权的集中表现。民主管理是村民自治权的重点，村民参与农村社区的经济、文化、社会事务的管理，参与自治章程的制定和贯彻，是村民自治权的重要内容。民主监督是村民自治权的保障，村民参与村务公开和民主理财，对村民委员会和村干部进行监督，保证村民的意志得到贯彻，保证村民的权利得到实现，是村民自治权的重要环节。村民的自治治理权是权利与权力的统一体，既管理着自己的事务，也管理着他人的、公共的事务。农村村民自治权是彻彻底底的人民主权，都是由村民直接行使，每个村民都享有，在这里每个村民的利益都与公众的利益息息相关，同时每个村民的利益又不能完全等同于公共利益。村民们为了既保护自己的利益又保护他人同样的利益而行使自治权，因此自治权来自人民主权，同时人民主权的实现又必须依赖村民自治权的落实。随着农村市场经济的发展和经济社会的不断进步，国家逐渐从农村社会生活的一些领域退出，一些简单的管理职能必须交由农村社会来行使。在农村基层实行民主自治，由群众自己直接行使民主权利，去办理群众自己的事情，使社会主义民主宪政的构建有了全面巩固的群众基础。扩大基层民主，农民直接享有民主权利，直接当家作主办理自己的社会事务和公益事业，是宪法人民主权原则在基层社群的制度贯彻和具体表现，是基层治理宪政化必须高扬的基本精神。

明确宪政的民主范畴，体现宪政的自由平等精神

宪政民主制度的精髓在于为真正实现人的自由平等权利提供稳定性的、可预见的制度保障。有学者认为，民主政治制度或者民主宪政制度有着十分丰富的基本内容和价值追求，在现代政治文明中有着深刻的时代内涵，但其中最首位的也是最根本的价值在于为实现人类的自由和平等权利提供制度保障。自由和平等是宪政民主制度最原始的根本追求和基础定位，离开自由和平等来谈民主宪政制度，只会使制度变得空泛，失去本真涵义。〔10〕什么是自由?恩格斯认为，自由是人们根据对人类自然属性的认识来决定自己事务和相关外部事务的任意度。〔11〕洛克认为，人的自由就是以人类自己的理性思维为基础、根据对法律的理解和认识、按照自己的意志来自我行动的程度。〔12〕市场经济以契约平等、交换等价和权利本位为根本基础，是通过自由竞争和平等交换来实现资源的市场化运动，从而实现财富增加和经济发展的基本目标。“平等”交换和“自由”竞争是市场经济运行和发展的主题词与关键字，随着市场化发展国家和社会萌发自由、平等的强烈意识，这种意识培育出民主政治的自由、平等观念。马克思主义政治经济学告诉人们:交换价值的实现是一切平等和自由产生的过程，交换价值因为包含平等和自由而受到市场尊重，这种市场交换领域的理想化观念，投射到社会领域，就成为了国家政治与法律的基础。〔13〕自由和平等是现代市场经济建立和发展的基础，是市场经济发展的必需的制度，作为市场经济发展的产物，民主宪政的内涵必须应当体现市场经济固有的本质属性，必须宣扬自由平等精神，这是人类政治文明的光辉象征。正因为此，勒鲁认为:“政治的目的首先就是在人类中实现自己。使人自由，就是使人生存，换言之，就是使人能表现自己。……不自由则是不准生存。”〔14〕基层治理制度通过赋予每个村民充分的民主自治权，自己管理自己的事务，是对宪政自由平等精神的完美展示。作为政治主体的村民个体，通过民主自治的行为参与到基层政治生活和活动中，每个适格的个体村民都享有参与村庄民主治理的权利。基层群众性自治主要是实现基层农村社会成员的民主管理和自治治理，让村民依法直接行使自己的自治权利，这就实际是“保证人民实行民主选举、民主决策、民主治理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”〔15〕。农村市场化的发展带来了农村社会结构的变化，农村社会出现了贫富差距等社会问题，自由平等仍是农村基层经济政治制度运行的必然追求，在发展中实现村民自由和平等是转型期农村基层治理的重要使命。要保证占人口多数的村民在利益多元化的农村社会能真正依法实行民主自治，真正使村民享有经济发展带来的成果收益，就必须尊重和保障村民的自由平等权，实现基层治理的平等与自由。

展现宪政的民主，闪烁宪政的自主自治精神

基层群众性自治是村民对村庄社区公共事务和公益事业的自治，具备“自治”的宪政精神。有学者认为，自治精神最显著的特征就是有团体或组织成员根据自己的意志来制定本团体或组织的章程，以按照章程的规定自己管理自己的事务，而与他治———由团体之外的人来制定团体事务的活动方案之间有根本的区别。〔16〕自治概念最明确的特征就是依据一定的标准或原则把与之相关联的人群划为一圈，标明它与其他人群不同的地方，然后这个圈子内的人群按照表示自己意志的章程或契约来独立自主地管理自己的事务。〔17〕中国农村具有鲜明的地方性特征，村民生活的地域有自然村落范围的限制，生活在一个较为封闭的空间，彼此接触较少，村民之间存在着各自独立的生活空间。〔18〕村庄的地方性决定了基层治理的“自治性”成为可能，村规民约是我国农村地方性特征的显著表现，在乡土社会内部具有较高的权威，成为村民“自我管理、自我、自我服务”的依据，村级自治组织在基层村民自治的治理过程中只接受村民的民主监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。基层群众性自治是基层民主政治的重要形式，它除了具有民主、自治的特征之外，还具有鲜明的自主性。宣扬基层群众性自治的自主性是农村经济社会转型期推行基层治理宪政化建设的主要目的，它是建构在农民对国家积极建设作用之上的，充分发挥农民的政治能动性，发挥村民对基层群众性自治的主体作用，构建新型国家与农民的政治发展关系。美国学者认为，现代政治组织和政治程序的本质特征应当是自主性，这是现代政治文明的根本要求，从一定程度上说，缺乏自主性的政治组织和政治程序会产生腐败，会影响政治组织的健康发展和政治程序的有效运行。〔19〕农村社会内部自主性力量的觉醒、团结和凝集，能增强村民自治的自主性，提高村民自治的执行力，是村民自治有效运行和健康发展的源泉与动力。〔20〕村民自治的自主性主要体现在村级自治组织必须由村民通过民主选举的方式自主、平等地产生，村民自己管理自己的村庄事务，村民委员会自主产生，不应受到干预，完全是村民的自主行为。正如有学者所言，自主就是意味着团体或组织的领导班子和领导人员按照团体或组织自己制定的规章制度通过民主的方式来产生，而不受任何外来力量的干涉或干预，这是自主团体与非自主团体的本质区别。〔21〕在宪政视野中，自主性已经成为衡量国家政治文明的重要标志之一。“在实践中，恰恰是平凡大众在面对变化不定的环境处理其日常事务的过程中所采取的无数微不足道且平实一般的小措施，产生了种种为人们所普遍接受的范例。这些小措施的重要性并不亚于得到明确公认并以明确的方式于社会的重大的知识创新。”〔22〕农村经济社会转型期村民的政治自主性增强，其主要来自于社会发展的多样性和社会利益的多元化，体现了个人、团体、地方利益主体对于维护和保障自身利益的强烈要求。所以，国家或社会的自主性能否实现由当时特定的条件、社会环境、发展状况以及国家政治体制的实际情况所决定。〔23〕基层治理的宪政化建设就是要充分地使自主性能得到有效实现，通过民主的实现方式，遵循人民主权的基本原则，增强基层治理组织的独立性和自治性，最大限度地限制和摆脱党政权力对基层治理的不正当干预。在经济社会转型期，农村经济发展达到空前的程度，市场化带来农村经济的现代化和政治的文明化，民主、自治、自主已经成为农村政治参与的核心要素，村民政治参与激情高涨，基层民主治理程度不断增强。有学者认为，当前农村基层民众的自主自治行为既不能再遭到否定、忽视和干涉，而且国家应通过某种有序的方式来聚合民众的力量、维护民众的自主行为、保障村民的自治权利。〔24〕基层治理的“自主性”使得自治行为凝聚了相当多的民意基础，逐渐成为农村基层社群的制度权威，得到了广大村民的支持与信任，而这又有力地增强了自治治理的自主性。农村经济社会转型期，农民自治行为的“自主性”在基层治理宪政化建设中将会产生更大的发挥作用与产生影响的空间，“自主”已经成为基层治理宪政化建设进程中农村政治文明和农民政治权利实现的基本要素。“自主”和“自治”是基层治理制度的显著特征，是宪政文明的特有内涵。没有“自治”和“自主”的基层治理就没有生命力，就无法适应农村经济社会发展的转型需要，就不能展示体现宪政本质精髓的民主政治的制度魅力，就不能满足广大民众对实现基层政治文明的现实需求。具备“自主”和“自治”精神才能使基层治理具有广泛的社会认同感和强大的制度凝聚力，才能使以村民自治为核心的基层民主政治体系走向政治文明和政治现代化的发展轨道。“自主”和“自治”是基层群众性自治制度闪耀的宪政精神，两者具有密不可分的关系:“自主”是实现“自治”的前提基础，只有村民能“自主”治理，才能真正实现“自治”的价值目标;“自治”是保障“自主”的有效途径，只有农村基层能“自治”治理，村民才能有条件和场所阐述自己的立场和主张，才能真正实现“自主”的价值追求。正如有学者所说，在宪政的框架维度内，民众必须享有自主权，民众不能自由发言、不能按照自己的意志表述自己的观点，那必然是一种空洞无物的自治。〔25〕随着农村市场经济的发展，农村经济社会的转型带来了村民对政治权利的自觉和自醒，村民对于利益权利的不可侵犯性和主体的独立性达成了高度的共识，也清醒地认识到政治参与是保护每个村民基本权利和合法利益的有效方式，从而对基层治理和政治参与高度关心，产生了高度的责任感。在主体独立的市场环境中，村民通过在市场中拼搏努力实现了经济的发展，自主的经济发展方式更加促动了村民在政治参与上的自主的意见表达和利益维护，“自主”的强烈要求和“自治”的时代特征结合在一起，使基层治理制度更加彰显宪政精神，当然也给维护基层治理的“自主”和“自治”精神带来了挑战。基层治理最大的“自主性”和“自治性”来自于宪法和法律关于基层群众性自治制度的确认和规定，在农村经济社会转型期保障村民实现真正的“自主”与“自治”最后也应当通过真正落实村民依法应当享有的“三个自我”和“四个民主”的规定上，通过基层民主的主渠道，展示基层治理的民主内涵，在民主的大框架下，真正实现基层治理的自主自治。

夯实宪政的民主体制，铸就基层的民主宪政精神

农民是国家最重要的公民主体和社会力量，从中国农村和农民的实际情况来看，农民应当是中国最重要的政治主体，农民的权利应当是中国最重要的公民权利。农村经济社会的转型带来农民经济状况的极大改善，同时也提醒我们要关注农民的政治状况，极大地满足转型期农民的政治愿望和政治诉求。二是宪政的权利精神。宪政视域中的基层治理是广大村民应当享有的一种宪政权利。农村基层治理的制度根基建构在国家还权于民或还政于民转变之上，建构在国家与社会二元分立基础之上，基层治理的核心是村民应当享有的基本权利。市场经济发展使得村民权利意识提高、个人自由度不断扩大，把应该属于村民的权利还给村民，不再由政府来强制行使，这是权利的本质问题，也就是权利的归属问题，更是国家与村民的基本关系问题。正如有学者所言，只有当国家实实在在地让公民参与政治，并把这种政治参与赋予为一种权利，民主才是名副其实的民主。〔29〕基层治理的宪政化建设就是要让政府在基层治理过程中必须有所为而有所不为，界定政府和自治的范围，划分国家权力与自治权力的边界。过去“全能式”政府已不再具有存在的任何合法性基础，经济社会转型期“有限”政府观念必须牢固树立。“个人在获得现代性后，必定会变成活跃的积极参与国家事务的公民。”〔30〕社会转型中的农民对政治权利的要求是“一律平等的，因为一个正义的社会中的公民拥有同样的基本权利”〔31〕。三是宪政的法治精神。宪政体制下的自治应当是有限的，否则，“自治”就有可能会演变为“分离”，反而会损害宪政体制的统一性和完整性。基层群众性自治是统一于宪政框架下的农村基层治理模式，村民自治的边界、范围、内容和规则都是由法律来设定的，尽管村民自治的对象是农村基层的村内事务，但村民自治必须遵循法定的方式，不存在任何超脱于法治之外的自治。自觉接受法治的约束和宪政的规制，这是农村经济社会转型期基层治理宪政化建设必须坚持的法治精神。四是宪政的责任精神。“自柏拉图和亚里士多德以来的政治和社会理论，注重点是权力。……组织必须对其权力的界限，即履行职责不再合法的那一点负责。”〔32〕宪政是一种在宪法约束下的责任政治。哈耶克曾说:“没有审查，宪政就根本不可能实行。”〔33〕正是存在着责任意识，并有落实责任的惩罚机制，才使得宪政从宏观的体制设计层面回归到民众的日常生活之中。不仅“权力必须有所作为”〔34〕，而且权力主体必须对其行为承担责任，这是一种宪政责任，是一种宪政的责任精神。基层群众性自治作为基层治理宪政结构的部分内容，不仅应当在农村基层实实在在地实施，更应当通过一种责任机制来惩罚破坏基层治理的行为，破坏村民自治权的行为应追究宪政责任。“无即无宪政”，只有责任意识和责任机制以及救济途径的健全，基层治理才具有真正的宪政价值。当前，我国村民自治的救济还难以实现。建立基层治理的救济渠道，构筑基层治理的保障屏障，应当是转型期基层治理宪政化建设的核心任务。

作者：彭澎 单位：中共湖南省委党校