宪政与法治对国家的重要性

来源：中文期刊网位置：政治法律时间：13-05-28 08:51

公信力既具有主观性，也具有客观性，其至少来源于三个方面:一是，公众和媒体对司法机关的敬畏度和对司法公正的认同度。由此公众和媒体对法院未决案件的评论和报道必须遵循不随意干涉司法的法治尺度和行为分寸，决不能出现一方面肆意损害或践踏法治，另一方面又期待或指望司法公信。二是，司法机关以外的其他公权对司法机关的敬畏度和对司法公正的认同度。由此司法的宪政地位、司法权的独立性和权威性应当而且必须予以保障，绝不能容忍法院之上设“法院”，法官之上设“法官”的状况成为常态。［6］三是，司法机关自身对公正的坚守度、实现度和自信度。司法本质在于其“施行公义，不偏不倚，不懈不休”;［7］在于其“公正司法”、“高效司法”、“阳光司法”、“文明司法”、“人性化执法”蔚然成为体统。要素之五:民主发达，民生保有，良法善治宪政与法治相伴而生，在这样的社会中，无论官方抑或民间，人们都应当在和的框架内身体力行，努力追求并矢志捍卫“良法善治”的社会生态。在民主共和的国度之中，人民民主之真谛和本质在于:民为国之本，民为国之主，即人民当家做主，人民既是国家的主体，人民又是掌握国家权力的主体。民主是人民生活和国家制度体系的统一体，既表现为人民的价值观念，也表现为国家的组织形态。任何国家都一样，好的制度都要保障公民有选择的权利，有真实的选举权，这是民主制度最根本的问题，而且人民代表必须向他的“选民”负责。但民主必须有相应的经济基础来作为每个人和整个国家的基础支撑，故在任何国家，民生都必然地构成民主的基础。民生虽不能代表民主，但没有民主的民生是不可靠的，也是不能持久的。可见，民主建设与民生建设始终存在着相互拥有和相互促进的内在关系。［8］故而现代政治国家对民主建设与民生建设一般持并重的态度。谁也不会否认，执政基础在于民心、民意和民生，且政治民主往往是从执政党的党内民主生发的，没有发达的执政党的党内民主，社会民主断难以真正生成和全面发扬;发展和公正的政治实践决定着政治认同，发展与公正互为基础、互为手段又互为目的。宪政、法治、民生在政治国家的有机结合与生动实践，虽会因发展阶段、发展层次、发展水平的不同而有所差异，但就本质和信念而言，概不应因意识形态的差异而予以排斥。

我国宪政与法治发展所面临的主要问题

无容置疑，基于波澜壮阔的改革开放伟大实践，中国人得以从法律上获得了前所未有的经济自由权，恒产、恒业、恒心的法治之道蔚成风尚，终使我国的经济发展取得了上最好最快的成就;社会发展也处于历史上少有的全面进步阶段，人民开始享受到前所未有的发展实惠，物质生活水平总体上取得了长足的改善;综合国力和国际影响力也达到了我国历史上所不多见的高度;技术飞速进步，两弹一星神威大显，神九上天、蛟龙下海;立法工作进步巨大，社会主义法律体系基本建成，实行宪政与法治的法律基础基本具备。身处这一时代的中国人实乃幸运莫大!当下之中国确是史上最好的时代。然而，在充分估计既有成就的同时，我们也应以忧患的意识和发展的眼光，认真对待我们现阶段自身所面临的许多转型与发展中显性的或隐性的社会风险。［9］应当看到，我们的改革实践仍显不彻底、不平衡，经济改革发展“一条腿长”，政治改革发展“一条腿短”，以致廉政空泛、吏治颓废，腐败与反腐败斗争处于相持阶段，社会诚信危机时隐时现……此类问题的客观存在不断地提醒人们，这是需要高度警惕的时代。1．“既得利益”的存在预示着改革的艰难性和长期性任何国家在改革发展进程中都会遭遇“既得利益”的问题，且“既得利益”大多又往往是既往改革图新的产物。他们在改革的早期阶段多扮演过积极的改革角色，发挥过正向的积极作用。但是随着改革的阶段性成果的形成，他们中的有些人、有些阶层依托着既有的不健全、不公正的制度安排，基于自身利益或小团体利益的考量形成了无法自行割舍、难以自我减损的“既得利益”。因此，面临改革局面时，他们往往会携资本以自重来挟持和绑架于己不利的改革举措，或仰仗着垄断的特权地位直接或间接地阻碍和减缓于己不利的改革进程。对此，全社会必须保有清醒的认识，这也预示着改革的艰难与沉重。2．执政权力的运行亟待国家法的法治化规制宪政原理告诉人们:有事必有权，有权必有责，用权受监督，违法须追究，侵权要赔偿。现代政治社会生活中，不允许存在仅有权力而无法律责任的权力，即任何权力的设定，必须预设法律责任。然而，在我国的历史和现实政治生活中确实存在着某些几乎不受国家制的权力，它们若被误用、滥用，势必给国家、社会利益或公民权益造成损害，但却很少承担法律责任。原因在于这样的权力不是学理上的国家机关抑或国家权力，但在国家政治生活中却居于十分重要的地位，掌握着重大事项的决策权、人事任免权或重要国家干部的提名权等许多重要的国家实体权力。［10］因此，在面对此类权力误用或滥用而给国家利益、社会利益或公民权益造成实际损害的时候，如何承担法律责任将遭遇难以克服的法律障碍。3．宪政与法治之道不彰招致人治回潮与权力异化宪政与法治的基本目的在于平衡权力与权利的关系。依法执政和依法行政应当成为公权自身法治规制的首要目标。权力应当也必须成为为民服务、为国效力的公器。廉洁奉公本应成为为政者始终坚守的核心价值。相较之下的我国当下的宪政和法治发展尚处于初创阶段，尤其是对各种公权力的制约方式和监控手段，则更显幼稚。很多方面依然依赖于教化、自律自医和事后依法惩治的被动应对之中。相反，人民监督、媒体监督、政党监督和可落实、可操守的制度监督往往失位。宪政不兴、法治不彰，其结果自然会造就公权异化和权力腐败滋生蔓延的制度和社会土壤，客观上必然为腐败案件多发频发预留生存空间。据权威机关披露，自2000年底最高人民检察院会同公安部组织开展追逃专项行动以来，至2011年检察机关共抓获外逃职务犯罪嫌疑人18，487人。2005年、2007年、2009年、2010年、2011年五年间共缴获赃款赃物金额达541．9亿元。仅2003年9月30日晚至10月1日晚的24小时之间，就有51名贪官在企图外逃时被抓获，开创了一天之内外逃未遂被捕贪官最多的记录。在2003年国庆“黄金周”中，我国的司法机关共抓捕115名企图外逃的贪官。①这类问题已成社会公认的危害最大的乱源。宪政不兴，法治不彰，必然招致人治之风回潮，使得“潜规则”和“异化文化”在社会生活中日成，某些低级趣味的“亚官场文化”肆意泛滥，江湖做派充斥政治生活领域，公共决策上“只唯上、不唯下”，执行规则上“上有政策、下有对策”……凡此种种，终使政治伦理和法律原则日渐缺失。实践表明，法治与人治乃此消彼长的辩证关系。宪政不兴、法治不彰，还一定程度上动摇着党的执政基础。诚然我国的基本政治制度是很好的，是需要长期坚持和继续完善的。问题是基本政治制度只是提供基本制度框架，基本政治制度的有效运作还必须依赖于构成和支撑基本政治制度的宪政体制和运行机制。否则，再好的基本政治制度也只能落于一套空洞的制度框架而已。［11］面对新的国情、党情和世情，宪政与法治的深化改革攸关执政根基的巩固，攸关国之兴衰、党之未来。反思我国改革开放的进程，就其要者而论，最大的失误或许是基于宪政和法治的刚性与协调性不足而出现的“吏治”颓废和民主监督的缺失。现实中许多公权力被隔绝在或游离于社会压力与人民监督之外，违法乱纪行为缺乏体制性的责任追究能量，致使虽有良法，也往往因价值的危机、执行的扭曲和监督的缺位而频频引发与民争利、渎职滥权、甚至职务犯罪的祸乱。究其根源盖可归因于:宪政的不兴和法治的不彰。也正是基于这样的背景之下，精神懈怠、脱离群众、能力不足和消极腐败等四大危险才有了生发的条件和蔓延的土壤。对待这些严重的时弊，早付诸宪政改革比晚改革好、大改革比小改革意义更加重大。可以预见，有效的宪政法治改革必将为中国的发展注入新的生机与活力。但必须指出的是，深化的宪政与法治改革将不可避免地要触及某些既存的不科学、不合理的体制屏障、机制瓶颈和深层次的利益关系调整等实质性问题。其中，势必触及某些陈旧的体制机制，势必涉及公平正义价值的具体化问题，势必关涉民生和民主范畴，势必革新某些与党的利益、人民的利益相冲突的“特权利益”或“既得利益”。如若不进行实质性改革或不适时进行实质性改革，则意味着放任显性和隐性社会风险的继续叠加与膨胀，意味着人心向背的消减与增益，意味着未来补救成本的不确定性，更意味着未来执政安全和社会和谐稳定的不确定性。总之，唯努力践行宪政与法治之道，强化权力制约之举，毕力消除权力异化之弊，维护社会公平正义，才能不断积累社会和谐因素，才能期待可持续的社会稳定和政治安全。

宪政与法治是国家实现持久善治之基本保障

(一)科学厘定我国深化宪政与法治改革的战略与方针宪政与法治改革属于政治体制改革的范畴，应当与经济体制改革、社会体制改革同步协调进行并不断得到正向的深化。马克思主义原理告诫我们，在生产力不断发展的过程中，生产关系要相应适时做出调整使其与之相适应、相匹配;经济基础与上层应该是相互调整和相互适应的关系。我国改革开放的总设计师邓小平先生早就说过，政治体制改革与经济体制改革两者是互相依赖、相互配合的，而且所有的改革能否取得成功，最终决定于政治体制的改革。近年来，温家宝总理也多次公开强调过政治体制改革之于经济体制改革的重要意义。在此需要着重说明的是，当代中国在宪政与法治建设方面的主要问题，已经不再是有没有形式法治的问题，而是有法律但缺少实质法治、有宪法而短缺宪政、有良法但缺乏执行力的问题。主要表现为民主制度不健全之下的法无权威、权力不羁、执法不严、监督无效。人类政治文明进化史表明，推动法治与宪政的路径大致有三:一是官方路径，二是民间路径，三是官民结合路径。官方路径，是由政府主动推行的制度改革。这条改革之路成本低、效率高，实施也更加有效。但它需要顶层决策和各级权属体系执行的可持续性。国内外既往改革实践表明，虽有开明的领导人竭力启动了改革，但一旦遭遇既得利益抵制时，便往往难以持续推行。民间路径，则是由民间发起的促使政府进行的制度改革。然而民间虽有发起改革的可能，但改革往往不可能由民众独立完成。民间路径具有可持续性，但往往成本高、难度大，而且结果不确定。［12］官民结合路径，则是由官方和民间基于改革共识而形成的良性互动的法治化改革，但它需要来自于健康国家体制的改革保障和有效率的改革机制予以协调与共进。这是一条成本最低、摩擦最小、良性互动、官民共赢的最为理想的改革路径。改革开放以来，我国所有的改革始终坚守着改革、发展和稳定这一政策指针;选择的是先经济改革、后社会改革、再续或间或政治改革的路径;追求的是通过渐进的改革举措而得到发展的成效，然后通过发展的成果而达致社会与政治的稳定局面，而稳定本身又反过来助于再改革和再发展。事实上，我们已经在经济领域与社会领域取得了可圈可点、可歌可泣的改革发展成效，然而尽管至今经济发展仍保持着较快的速度，但由于政治改革的滞后，使得社会生态在某些方面却变得愈加不稳定，社会的不稳定又反过来制约着改革和发展的质量。因此，为了给中国的发展事业注入新的生机与活力，为了努力筑牢执政基础，党和国家完全有必要也完全有可能通过适时适度的宪政与法治改革，进一步深化我们的改革发展大业。这将是新时代和新思维之下的和谐建设路径和长治久安战略。这与党与国与民皆为有利。宪政与法治改革的真谛在于:以宪政与法治重整吏治、平衡利益和权属关系;要旨在于:努力实现宪政中国和法治国家。我国系集权制国家体制，因此，关涉政治体制改革的战略方针和方式方法，应当由中央总揽全局，统一谋划，分主题构建、分阶段实施，采取自上到下、上下结合的改革方式，这样的改革成本最低，收益最大，也是最可持续的。我国民主政治的进一步深化改革，考验着我们的政治良知和革新胆略，考验着我们的政治责任感和历史担当性。对此，中国新时代的改革者需要秉持当年老一辈革命家那种“进京赶考”的谨慎和“敢为天下先”的自信，以共产党人矢志弘扬的“延安精神”和“西柏坡精神”作支撑，以伟大的宪政实践去从容解读毛泽东与黄炎培“窑洞对”的深刻寓意，背靠人民，厉行法治，不断地将中国的改革大业引向深入。同时，我们还要与时共进地汲取人类共有的政治文明发展成果，不断增进和深化宪政与法治的要素和品质，美好的政治社会生态和政治治理绩效终将成为中国人民和中华的政治与社会生活现实。(二)建设宪政中国，重在厉行法治和改善国家制度实现基本国家制度的法治化，一切循之于经由民主程序制定的宪法与法律是宪政与法治改革的基本路径。建设宪政与法治中国，必须定位好政党、立法、行政、司法四者之间的宪法地位和相互关系问题;必须处理好政党依法执政、立法科学民主、政府依法行政、司法公平正义和社会普遍守法五个方面。其中，最重要者是政党依法执政。政党的依法执政，在我国现实中就是中国共产党的依法执政。这是中国法治建设面临的重大问题与关键环节，她决定着中国法治事业的成败。［13］人大是代表机构，需要理顺代表和人民之间的关系。使得人民代表能够真正代表人民的意愿，真正做到对选民负责。改革司度主要是强化司法机关独立行使审判权和检察权的问题。司法是任何社会基本社会正义的最后防线。这一条防线如若失守，那么基本社会正义就会消减殆尽。若其他公权可以通过权力操控司法，则司法公信力必然颓废;宪法和法律也终将成为缺乏权威的摆设。法律权威无以确立，国家治理就会陷入困境。在我国，作为执政党大可通过正当程序来领导立法，全面贯彻立党为公、执政为民的一贯宗旨，而法律一旦善立到位，即应赋予司法相对独立的司法审判权和法律执行监督权。厉行法治，就要建立起权力主体之间的有效制约关系，依法规制行权者的行权行为。当前，我国政治体制不完善的突出表现是:党政不分，行政机关自由裁量权过大;人大作为立法机关其实际权力未得到社会的认同。如果我们不能通过宪政体制对权力加以有效的调整、制约，宪法将难以规制政府权力，权力趋向异化将是不可避免。长此以往不仅影响经济持续较快发展，也会发展成严重的社会问题抑或政治问题，必须通过宪政制度加以彻底的改革。我国改革开放的伟大实践表明，一个正确而伟大的行动，终然能胜过一打抽象而高尚的纲领!目前我国政治经济社会文化的各个领域皆可谓有良法可依。在反思一些社会问题和公共事件时，我们会发现:并非制度的缺失导致了公权组织行权行为的失范，而主要是缺乏对制度的执行力之痼疾所致。诸如公权执掌者在特权面前不能平等地执行制度，选择性执行于己有利的规范，规避对自己不利的制度，等等。有法不依、有章不循使得活生生的制度停留于纸面之上，侵蚀了规则文化和法治精神，反而加剧了形形色色的潜规则的畸生与滥觞。(三)努力夯实民生基础是促进政治发展的重要条件民生虽属社会领域，但与政治发展休息相关。改革开放后，我国人民群众的生活水平有很大提高，但是贫富差距也在不断地拉大。上世纪90年代基尼系数就突破了0．4的警戒线，2009年又逼近0．5的危机线，是联合国中有经济数据的150多个国家中贫富差距最大的8个国家之一。我国的贫困人口，从1999年庆祝建国五十年宣布的仅剩2000多万，增加到2011年的突破1．5亿人口。我国的城乡收入比，据世界劳工组织统计公布的数据:全球城乡收入差距比大于2倍以上的有3个国家，而中国的城乡收入比是3．3倍。我们是社会主义国家，我们革命、建设或改革的目的，是要让全体人民共同享受改革的成果。［14］这是我国现阶段最大的政治问题之一。因此，民生政治应当坚持的基本理念是:从“先富”阶段向“共富”阶段过渡，强化“共富”的国家顶层政策设计;由国富优先转向民富优先，优化初次分配的制度措施，大幅度减轻或免征中低收入阶层的所得税税负，加大财产保有者的财产税税负，增加民生公共支出;从“经济型”发展转向“民生型”发展，资源配置和公共服务由“失衡”转向“均等”;重点解决行政垄断和行业垄断所导致的分配不公问题;切实夯实社会保障的物质基础。概言之，即通过革新拓展政府服务保障的职能，提升民生福祉的水平。在此必须着重指出的是，面向短时期内已经不可逆转且必将持续相当长时期的中国老龄社会这一重大国情，社会养老保障问题绝不是仅仅解决“有与无”的问题，而是务必要在夯实经济基础的前提下切实将其“做实做强”的问题，否则，我们将无法对历史、对人民做出负责任的交代。此类民生问题历史留给我们的时间和空间已经不多。这或许也是最大的政治。(四)加强党内民主带动人民民主［15］发展社会主义民主政治是我国全面建设具有中国特色社会主义的基本目标之一。中国共产党十七大报告明确提出:“人民民主是社会主义的生命。”“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。”“依法实行民主选举、民主决策、民主、民主监督，保障人们的知情权、参与权、表达权、监督权。”“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”发展人民民主其本质上则是通过制度解决好人民当家做主的法治化问题，体制上则是健全和完善人民代表大会制度和以促进公民政治参与为目的的公民宪法政治权利体系;核心民主技术上则是建构起能够充分实现直接民主与间接民主的各级人民代表与各级官员的选举制度。民主政治与宪政法治国家密切相关，实现民主政治的主要方向仍是建设宪政法治国家，只有法治化的政治才能是民主的政治和文明的政治。因此必须在政党政治中增加法治因素，尤需执政党依照宪政思维实现与人民代表大会制度的有效结合，使得党的领导体现为人民代表大会制度基础上的执政治国，这是中国政党政治的要义，也是法治国家的要求和保障。［16］在此还可以断言，在中国，如若没有法治的保障，则执政党的党内民主和人民民主将难以保证其方向和内涵的正确性;如若没有发达的党内民主，则断不可能有健全的人民民主;如若缺乏党内民主的启蒙、带动和示范，则社会民主必然是不可持续的。因此，加强法治建设，加强和发展党内民主，对于人民民主的生成、健全和发展起着决定性意义。(五)建设法治政府，规制行政权力是依法治国的关键环节法治政府建设的重要内容是保障权利、利益平衡和行政正义;法治政府的基本特征是人民性、有限性、适度性、统一性、开放性、信用性、服务性、责任性、效能性、廉洁性。现实社会实践中，行政机关和行政权力基于其与公民和社会具有最广泛、最直接的管理服务关系，基于其掌握着法律法规的执行权、掌握着庞大的警察、监狱等暴力机器和强制力量以及其他权力资源，权力广泛且时空限制较少，加之行权过程中享有较大较多的自由裁量权空间，因此行政权最容易对公民权利和自由构成威胁，也最容易侵犯公民权益。我国正处于转型发展关键时期，发展中存在的不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，由此引发了大量社会矛盾和不稳定要素。因此尤需政府依法行政，正确处理管理与服务、实体与程序、公正与效率的关系，更好地满足人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，确保执法权在“阳光”下运行，不断提高执法水平和执法公信力。②因而在我国的宪政实践中，必须进一步加强对行政权的监督和控制，这也是依法治国的关键所在。

结语

当今世界风云变幻，我国正在享有着巨大的发展机遇，与此同时，我们也正在面对着许多“躲不开”、“绕不过”的积累日久的现实矛盾和发展瓶颈，对此采取消极应付、击鼓传花之策定无出路，唯下大的决心处理好我们自己的问题，才能够切实稳住当下、赢得未来!2012年“两会”上，温家宝总理再次强调指出了中国推动政治体制改革的紧迫性和重要性，即没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失。这样的论断可谓点到了我们日后改革和转型的要害之处。对于今天的中国来说，现实社会发展中出现的一些问题，必须也只能通过深化改革来解决。对此党内党外的改革诉求已成众志所向，这也是抵御已有的和将有的各种社会风险之关要所在。党和国家应当以改革开放之初所保有的智慧和勇气带领全党和全国人民不失时机地推进宪政改革，捍卫法治路线，落实良法善策，发展人民民主，保障公民权利，建设民生政府，尤其在面向短时期内难以逆转的老龄社会这一重大国情面前务必要夯实经济基础，毕力提高人民的现实福利和长远福祉;建立健全可靠的可操守的可执行的廉政法律规范体系，稳中求进，有所作为，有效地将消极腐败的风险防范和治理在可控的范围内，坚决遏制各种形形色色的权力异化弊端;下大力气治理来自于我们自身内生性和制度性的积弊。中国人民期待着:宪政、法治和民生的价值要素能通过中华民族自身积极主动的改革和发展实践真正内化于我们的社会生活和政治治理之中;人民也有理由相信:执政党完全能够在中国的宪政、法治、民生的改革实践中履行好中华民族伟大复兴的神圣使命!诚然真正的考验是:我们的党和国家能适时做出正确的改革抉择，然后又能义无反顾地将改革坚持到底!

作者：刘炳君 单位：山东政法学院法学院